火災(zāi)事故責(zé)任認定可訴性問題探討與思考

近些年，因當事人不服公安消防機構(gòu)針對火災(zāi)事故作出的火災(zāi)原因認定或火災(zāi)事故責(zé)任認定及其重新認定(以下簡稱火災(zāi)觸認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定)提起行政訴訟的不斷增多，但各地人民法院在司法實踐中的作法并不一致。例如，1995年12月，河南省許昌市紡織品公司批發(fā)部不服許昌市公安消防支隊火災(zāi)事故責(zé)任重新認定提起行政訴訟，許昌市魏都區(qū)人民法院認為火災(zāi)事故責(zé)任重新認定不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回了原告的起訴，原告上訴至許昌市中級人民法院，最終法院終審維持了原裁定;2001年3月，四川省敘永縣向林鄉(xiāng)月臺村青龍嘴社村民趙康蘭、劉貴全不服敘永縣公安消防大隊火災(zāi)原因認定和火災(zāi)事故責(zé)任認定提起行政訴訟，敘永縣人民法院認為火災(zāi)原因認定和火災(zāi)事故責(zé)任認定屬于行政訴訟受案范圍;2001年9月湖北省大悟縣金三角某五金交化商店火災(zāi)當事人不服公安消防機構(gòu)的火災(zāi)原因認定及重新認定，向大悟縣人民法院起訴，又因?qū)σ粚徟袥Q不服，向孝感市中級天窩筷院提起上訴，兩級人民法院均認為火災(zāi)原因認定及重新認定可訴。之所以造成實踐中的不一致，是因為一直以來存在著兩種不同的觀點:

一種觀點認為火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定行為不是一種獨立的具體行政行為，而是附屬于火災(zāi)事故調(diào)查行為，并為火災(zāi)事故處理提供前提和依據(jù)。它并不是行政主體在火災(zāi)調(diào)查中追求的**目標，而是行政主體作出其他行政行為(如行政處分或行政處罰)的輔助性手段，是其他行政行為構(gòu)成的事實，且被其他行政行為所吸收。因此，當事人不能單獨就這種附屬性行為提起行政訴訟。2000年公安部曾就火災(zāi)事故責(zé)任認定行為是否屬行政訴訟受案范圍作過批復(fù):“……火災(zāi)事故資狂認定是公安消防機構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實后，根據(jù)當事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論，其本身并不確定當事人的權(quán)利義務(wù)，不是一種獨立的具體行政行為，不屬于(行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍。當事人對火災(zāi)事故責(zé)任認定不服的，依據(jù)公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條的規(guī)定，可以申請重新認定。”該批復(fù)便代表了這種觀點。1992年也有過這樣的案例:四川省鹽邊縣健康鎮(zhèn)東街21號居民張茹宗訴鹽邊縣公安消防科拒不履行保護其財產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)的行政訴訟案中，鹽邊縣人民法院認為火災(zāi)原因調(diào)查行為是具體行政行為，而火災(zāi)原因認定和火災(zāi)事故責(zé)任認定行為是火災(zāi)原因調(diào)查這一具體行政行為的一個具體環(huán)節(jié)，因此火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定不屬于行政訴訟范圍，最終裁定駁回原告的起訴。另外，部分學(xué)者將火災(zāi)事故調(diào)查中的原因認定、事故責(zé)任認定看做類似于道路交通事故處理中的責(zé)任認定。最高人民法院曾就交通事故責(zé)任認定行為的可訴性問題作過司法解釋，即(最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知)(法發(fā)（1992）39號)第4條:“當事人僅就公安機關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經(jīng)審查認為公安機關(guān)作出的責(zé)任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案的依據(jù)”，該規(guī)定似乎也為這種觀點提供了間接的法律依據(jù)。

另一種觀點認為火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定行為是一種行政確認行為。所謂行政確認行為，通常是指行政主體依職權(quán)或應(yīng)申請對相對方的法律地位、法律關(guān)系或法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的行政行為，其性質(zhì)是行政主體所為的具體行政行為。《行政訴訟法》不僅沒有將確認行為排除在受案范圍之外，而且在第十一條**款(八)項中明確規(guī)定，只要認為行政機關(guān)侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，公民、法人和其他組織就可以向人民法院提起行政訴訟。該種行為在很多情況下可能對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，若只通過民事訴訟難以解決確認行為的合法性問題，也難以對相對人的合法權(quán)益進行有效救濟，而且，在土地管理法等與資源管理有關(guān)的法律規(guī)范中，已將確認所有權(quán)和使用權(quán)的行為普遍納人了行政訴訟的受案范圍。因此，當事人可以就火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定行為單獨提起行政訴訟。

而自《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(以下簡稱(解釋))施行后，又出現(xiàn)一種新的觀點:《解釋》**條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”、“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:(一)行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為;(二)公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為;(三)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為;(四)不具有強制力的行政指導(dǎo)行為;(五)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為;(六)對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”。該條應(yīng)有這樣的涵義:相對人對其第二款規(guī)定的事項以外的行政行為不服提起行政訴訟的，均屬于人民法院受案范圍。而我國《消防法)第三十九條規(guī)定:“火災(zāi)撲滅后，公安消防機構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場，負責(zé)調(diào)查、認定火災(zāi)原因，核定火災(zāi)損失，查明火災(zāi)事故責(zé)任。”很顯然，認定火災(zāi)原因、查明火災(zāi)事故責(zé)任是公安消防機構(gòu)的職權(quán)，其行使職權(quán)的行為既然不屬于《解釋》**條第二款規(guī)定的行為，當事人單獨就火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定提起行政訴訟，從邏輯上說，人民法院就應(yīng)該受理并進行審查。況且，《解釋》還有一條非常重要的規(guī)定:“本解釋自發(fā)布之日起施行，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》同時廢止;最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關(guān)機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執(zhí)行。”上文提到的《最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知)第4條的規(guī)定是與(解釋)矛盾的，不應(yīng)當再繼續(xù)執(zhí)行。

總體上看，對公安消防機構(gòu)火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認定行為可訴性問題的認識，已由過去多數(shù)認為不可訴逐漸發(fā)展為多數(shù)認為可訴，特別是1999年11月24日最高人民法院審判委員會通過了《解釋》之后，認為其可訴似乎正成為一種趨勢。但筆者認為:對這一問題的判斷，不能僅僅通過概念的演繹或理論、邏輯的推導(dǎo)，還應(yīng)當更多的基于對司法實踐的考察來獲取結(jié)論。我國《行政訴訟法》確定的人民法院對被告具體行政行為進行審查的一項重要原則是合法性審查，即從主體、適用法律及程序三個角度進行審查。而火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定是公安消防機構(gòu)火災(zāi)調(diào)查人員運用專業(yè)知識對收集到的證據(jù)作出主觀結(jié)論的過程，其遵循的是客觀依據(jù)(如比較分析、邏輯推理、專業(yè)經(jīng)驗，甚至技術(shù)鑒定等)，因而不存在適用法律是否正確的問題。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，除特大火災(zāi)事故，國務(wù)院或者省級人民政府認為必要時可以組織調(diào)查外，火災(zāi)事故調(diào)查的職責(zé)由公安消防機構(gòu)負責(zé)，其他行政機關(guān)或組織都沒有這項職權(quán)，因而履行火災(zāi)事故調(diào)查職責(zé)的主體是**的，也就不存在主體是否超越職權(quán)的問題。故對其合法性的審查，便只剩下程序是否合法這一個衡量標準。也就是說，公安消防機構(gòu)在獲取相關(guān)證據(jù)、客觀、科學(xué)分析基礎(chǔ)上得出的認定結(jié)論，程序上只要不存在明顯違法(如讓利害關(guān)系人送檢物證，在作筆錄時只有一名辦案人員在場等)，人民法院就應(yīng)當判決維持或合法。至于公安消防機構(gòu)的認定結(jié)論如何從其收集的證據(jù)中分析得出，以及結(jié)論是否正確，人民法院無需審查。而且從目前實際情況看，人民法院也不具備對其進行實質(zhì)性審查的條件。因為火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定是專業(yè)性、技術(shù)性較強的工作，而人民法院的法官畢竟只是法律專家，不是火災(zāi)調(diào)查專家，其很難從實體角度對公安消防機構(gòu)的認定行為作出判斷。即便根據(jù)行政訴訟判決形式的特點，人民法院判決撤銷公安消防機構(gòu)的認定行為，同時判決其重新作出認定，但由于火災(zāi)現(xiàn)場的不可恢復(fù)性，公安消防機構(gòu)也很難獲取到新的證據(jù)，重新作出認定行為。因此，由法院進行審查，并不能公正解決認定結(jié)論是否正確的問題。與其這樣，倒不如在當事人不服行政處罰等提起的行政訴訟或其他民事、刑事訴訟案中對其進行審查。因為這時火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定是作為證據(jù)來被審查的，人民法院不僅能對其程序的合法性進行審查，而且還可以就其結(jié)論的正確與否，即真實性做出判斷。所以，筆者認為人民法院不宜單獨就火災(zāi)原因認定、火災(zāi)事故責(zé)任認定行為進行審查，當事人若對其不服，可以通過其他途徑進行救濟。這樣做，既避免了無謂的重復(fù)，有利于節(jié)約時間、金錢和審判資源，又體現(xiàn)了對職能部門專業(yè)和知識的尊重。至于上文提到的最高人民法院《解釋》**條**款的規(guī)定，是基于行政行為的復(fù)雜性作出的行政訴訟受案范圍的總體性規(guī)定，以突破(行政訴訟法)對受案范圍的界定，其實際上并未解決類似存在爭議的問題。

通過對這一問題的探討，筆者又不免產(chǎn)生一些思考:

思考之一:關(guān)于公安消防機構(gòu)認定的火災(zāi)事故責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任的關(guān)系

在因火災(zāi)提起的民事賠償訴訟中，有關(guān)當事人往往將公安消防機構(gòu)對火災(zāi)事故責(zé)任的認定，作為劃分侵權(quán)人承擔民事責(zé)任大小的依據(jù)，其實這是一種錯誤的認識。公安消防機構(gòu)認定火災(zāi)事故責(zé)任是為追究相關(guān)責(zé)任人行政甚至刑事責(zé)任服務(wù)的，其認定的直接責(zé)任、間接責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是以責(zé)任者的行為與火災(zāi)事故之間的關(guān)系來劃分的，而民事侵權(quán)責(zé)任大小的承擔，是以侵權(quán)人的行為對造成損害結(jié)果所起的作用來劃分的，因此，對火災(zāi)負有直接責(zé)任的責(zé)任人在民事侵權(quán)責(zé)任中不一定就承擔主要責(zé)任，而負有間接責(zé)任的也不一定就非次要責(zé)任，公安消防機構(gòu)的火災(zāi)事故責(zé)任認定可以作為相關(guān)責(zé)任人承擔民事侵權(quán)責(zé)任的依據(jù)，但不能作為承擔民事侵權(quán)責(zé)任大小的依據(jù)。

思考之二:關(guān)于重新認定行為

公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條第二款、第三款規(guī)定:“火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機關(guān)或者上一級公安消防機構(gòu)在收到重新認定申請書后，應(yīng)當在兩個月內(nèi)作出維持、變更或者撤銷的決定。重新認定的決定作出后，應(yīng)當制作《火災(zāi)原因重新認定決定書》(火災(zāi)事故責(zé)任重新認定決定書》，分別送交申請人和原認定機構(gòu)。”從這一規(guī)定看，火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任的重新認定是有關(guān)機關(guān)或機構(gòu)作出的決定，其內(nèi)容是維持、變更或撤銷原認定。既然作為決定，就應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù)，即原認定符合什么標準才能決定維持，原認定不符合那些要求才能決定變更或撤銷，而該規(guī)定并沒有這一內(nèi)容。從行政訴訟角度說，決定與認定畢竟不是一種性質(zhì)的行為，而這種性質(zhì)的決定應(yīng)該是可訴的，但若當事人不服重新認定決定提起行政訴訟，這一決定又必將因為沒有相應(yīng)法律依據(jù)而被人民法院判決撤銷，這顯然是有問題的。因此，究其實質(zhì)，重新認定還應(yīng)當是公安消防機構(gòu)重新作出認定的行為(本文以上就是據(jù)此來論述的)，不宜以決定的形式作出，公安部的這一規(guī)定值得商榷。北京消電檢公司轉(zhuǎn)載發(fā)布-火災(zāi)事故責(zé)任認定可訴性問題探討與思考 文/馮寶雷 王剛