火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定可訴性問題探討與思考

近些年，因當(dāng)事人不服公安消防機(jī)構(gòu)針對(duì)火災(zāi)事故作出的火災(zāi)原因認(rèn)定或火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定及其重新認(rèn)定(以下簡稱火災(zāi)觸認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定)提起行政訴訟的不斷增多，但各地人民法院在司法實(shí)踐中的作法并不一致。例如，1995年12月，河南省許昌市紡織品公司批發(fā)部不服許昌市公安消防支隊(duì)火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定提起行政訴訟，許昌市魏都區(qū)人民法院認(rèn)為火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回了原告的起訴，原告上訴至許昌市中級(jí)人民法院，最終法院終審維持了原裁定;2001年3月，四川省敘永縣向林鄉(xiāng)月臺(tái)村青龍嘴社村民趙康蘭、劉貴全不服敘永縣公安消防大隊(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟，敘永縣人民法院認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定屬于行政訴訟受案范圍;2001年9月湖北省大悟縣金三角某五金交化商店火災(zāi)當(dāng)事人不服公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)原因認(rèn)定及重新認(rèn)定，向大悟縣人民法院起訴，又因?qū)σ粚徟袥Q不服，向孝感市中級(jí)天窩筷院提起上訴，兩級(jí)人民法院均認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定及重新認(rèn)定可訴。之所以造成實(shí)踐中的不一致，是因?yàn)橐恢币詠泶嬖谥鴥煞N不同的觀點(diǎn):

一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為不是一種獨(dú)立的具體行政行為，而是附屬于火災(zāi)事故調(diào)查行為，并為火災(zāi)事故處理提供前提和依據(jù)。它并不是行政主體在火災(zāi)調(diào)查中追求的**目標(biāo)，而是行政主體作出其他行政行為(如行政處分或行政處罰)的輔助性手段，是其他行政行為構(gòu)成的事實(shí)，且被其他行政行為所吸收。因此，當(dāng)事人不能單獨(dú)就這種附屬性行為提起行政訴訟。2000年公安部曾就火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬行政訴訟受案范圍作過批復(fù):“……火災(zāi)事故資狂認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論，其本身并不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，不是一種獨(dú)立的具體行政行為，不屬于(行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍。當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的，依據(jù)公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條的規(guī)定，可以申請(qǐng)重新認(rèn)定。”該批復(fù)便代表了這種觀點(diǎn)。1992年也有過這樣的案例:四川省鹽邊縣健康鎮(zhèn)東街21號(hào)居民張茹宗訴鹽邊縣公安消防科拒不履行保護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)的行政訴訟案中，鹽邊縣人民法院認(rèn)為火災(zāi)原因調(diào)查行為是具體行政行為，而火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是火災(zāi)原因調(diào)查這一具體行政行為的一個(gè)具體環(huán)節(jié)，因此火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不屬于行政訴訟范圍，最終裁定駁回原告的起訴。另外，部分學(xué)者將火災(zāi)事故調(diào)查中的原因認(rèn)定、事故責(zé)任認(rèn)定看做類似于道路交通事故處理中的責(zé)任認(rèn)定。最高人民法院曾就交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的可訴性問題作過司法解釋，即(最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知)(法發(fā)（1992）39號(hào))第4條:“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘?jiān)u定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。當(dāng)事人對(duì)作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時(shí)，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘?jiān)u定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案的依據(jù)”，該規(guī)定似乎也為這種觀點(diǎn)提供了間接的法律依據(jù)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是一種行政確認(rèn)行為。所謂行政確認(rèn)行為，通常是指行政主體依職權(quán)或應(yīng)申請(qǐng)對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系或法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的行政行為，其性質(zhì)是行政主體所為的具體行政行為。《行政訴訟法》不僅沒有將確認(rèn)行為排除在受案范圍之外，而且在第十一條**款(八)項(xiàng)中明確規(guī)定，只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，公民、法人和其他組織就可以向人民法院提起行政訴訟。該種行為在很多情況下可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，若只通過民事訴訟難以解決確認(rèn)行為的合法性問題，也難以對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行有效救濟(jì)，而且，在土地管理法等與資源管理有關(guān)的法律規(guī)范中，已將確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的行為普遍納人了行政訴訟的受案范圍。因此，當(dāng)事人可以就火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為單獨(dú)提起行政訴訟。

而自《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(以下簡稱(解釋))施行后，又出現(xiàn)一種新的觀點(diǎn):《解釋》**條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”、“公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:(一)行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為;(二)公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為;(三)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為;(四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為;(五)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為;(六)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。該條應(yīng)有這樣的涵義:相對(duì)人對(duì)其第二款規(guī)定的事項(xiàng)以外的行政行為不服提起行政訴訟的，均屬于人民法院受案范圍。而我國《消防法)第三十九條規(guī)定:“火災(zāi)撲滅后，公安消防機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場，負(fù)責(zé)調(diào)查、認(rèn)定火災(zāi)原因，核定火災(zāi)損失，查明火災(zāi)事故責(zé)任。”很顯然，認(rèn)定火災(zāi)原因、查明火災(zāi)事故責(zé)任是公安消防機(jī)構(gòu)的職權(quán)，其行使職權(quán)的行為既然不屬于《解釋》**條第二款規(guī)定的行為，當(dāng)事人單獨(dú)就火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟，從邏輯上說，人民法院就應(yīng)該受理并進(jìn)行審查。況且，《解釋》還有一條非常重要的規(guī)定:“本解釋自發(fā)布之日起施行，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》同時(shí)廢止;最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執(zhí)行。”上文提到的《最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知)第4條的規(guī)定是與(解釋)矛盾的，不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)執(zhí)行。

總體上看，對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為可訴性問題的認(rèn)識(shí)，已由過去多數(shù)認(rèn)為不可訴逐漸發(fā)展為多數(shù)認(rèn)為可訴，特別是1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)通過了《解釋》之后，認(rèn)為其可訴似乎正成為一種趨勢(shì)。但筆者認(rèn)為:對(duì)這一問題的判斷，不能僅僅通過概念的演繹或理論、邏輯的推導(dǎo)，還應(yīng)當(dāng)更多的基于對(duì)司法實(shí)踐的考察來獲取結(jié)論。我國《行政訴訟法》確定的人民法院對(duì)被告具體行政行為進(jìn)行審查的一項(xiàng)重要原則是合法性審查，即從主體、適用法律及程序三個(gè)角度進(jìn)行審查。而火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)調(diào)查人員運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)收集到的證據(jù)作出主觀結(jié)論的過程，其遵循的是客觀依據(jù)(如比較分析、邏輯推理、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，甚至技術(shù)鑒定等)，因而不存在適用法律是否正確的問題。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，除特大火災(zāi)事故，國務(wù)院或者省級(jí)人民政府認(rèn)為必要時(shí)可以組織調(diào)查外，火災(zāi)事故調(diào)查的職責(zé)由公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其他行政機(jī)關(guān)或組織都沒有這項(xiàng)職權(quán)，因而履行火災(zāi)事故調(diào)查職責(zé)的主體是**的，也就不存在主體是否超越職權(quán)的問題。故對(duì)其合法性的審查，便只剩下程序是否合法這一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，公安消防機(jī)構(gòu)在獲取相關(guān)證據(jù)、客觀、科學(xué)分析基礎(chǔ)上得出的認(rèn)定結(jié)論，程序上只要不存在明顯違法(如讓利害關(guān)系人送檢物證，在作筆錄時(shí)只有一名辦案人員在場等)，人民法院就應(yīng)當(dāng)判決維持或合法。至于公安消防機(jī)構(gòu)的認(rèn)定結(jié)論如何從其收集的證據(jù)中分析得出，以及結(jié)論是否正確，人民法院無需審查。而且從目前實(shí)際情況看，人民法院也不具備對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的條件。因?yàn)榛馂?zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，而人民法院的法官畢竟只是法律專家，不是火災(zāi)調(diào)查專家，其很難從實(shí)體角度對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)的認(rèn)定行為作出判斷。即便根據(jù)行政訴訟判決形式的特點(diǎn)，人民法院判決撤銷公安消防機(jī)構(gòu)的認(rèn)定行為，同時(shí)判決其重新作出認(rèn)定，但由于火災(zāi)現(xiàn)場的不可恢復(fù)性，公安消防機(jī)構(gòu)也很難獲取到新的證據(jù)，重新作出認(rèn)定行為。因此，由法院進(jìn)行審查，并不能公正解決認(rèn)定結(jié)論是否正確的問題。與其這樣，倒不如在當(dāng)事人不服行政處罰等提起的行政訴訟或其他民事、刑事訴訟案中對(duì)其進(jìn)行審查。因?yàn)檫@時(shí)火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是作為證據(jù)來被審查的，人民法院不僅能對(duì)其程序的合法性進(jìn)行審查，而且還可以就其結(jié)論的正確與否，即真實(shí)性做出判斷。所以，筆者認(rèn)為人民法院不宜單獨(dú)就火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為進(jìn)行審查，當(dāng)事人若對(duì)其不服，可以通過其他途徑進(jìn)行救濟(jì)。這樣做，既避免了無謂的重復(fù)，有利于節(jié)約時(shí)間、金錢和審判資源，又體現(xiàn)了對(duì)職能部門專業(yè)和知識(shí)的尊重。至于上文提到的最高人民法院《解釋》**條**款的規(guī)定，是基于行政行為的復(fù)雜性作出的行政訴訟受案范圍的總體性規(guī)定，以突破(行政訴訟法)對(duì)受案范圍的界定，其實(shí)際上并未解決類似存在爭議的問題。

通過對(duì)這一問題的探討，筆者又不免產(chǎn)生一些思考:

思考之一:關(guān)于公安消防機(jī)構(gòu)認(rèn)定的火災(zāi)事故責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任的關(guān)系

在因火災(zāi)提起的民事賠償訴訟中，有關(guān)當(dāng)事人往往將公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任的認(rèn)定，作為劃分侵權(quán)人承擔(dān)民事責(zé)任大小的依據(jù)，其實(shí)這是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。公安消防機(jī)構(gòu)認(rèn)定火災(zāi)事故責(zé)任是為追究相關(guān)責(zé)任人行政甚至刑事責(zé)任服務(wù)的，其認(rèn)定的直接責(zé)任、間接責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是以責(zé)任者的行為與火災(zāi)事故之間的關(guān)系來劃分的，而民事侵權(quán)責(zé)任大小的承擔(dān)，是以侵權(quán)人的行為對(duì)造成損害結(jié)果所起的作用來劃分的，因此，對(duì)火災(zāi)負(fù)有直接責(zé)任的責(zé)任人在民事侵權(quán)責(zé)任中不一定就承擔(dān)主要責(zé)任，而負(fù)有間接責(zé)任的也不一定就非次要責(zé)任，公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定可以作為相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的依據(jù)，但不能作為承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任大小的依據(jù)。

思考之二:關(guān)于重新認(rèn)定行為

公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條第二款、第三款規(guī)定:“火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機(jī)關(guān)或者上一級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)在收到重新認(rèn)定申請(qǐng)書后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)作出維持、變更或者撤銷的決定。重新認(rèn)定的決定作出后，應(yīng)當(dāng)制作《火災(zāi)原因重新認(rèn)定決定書》(火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書》，分別送交申請(qǐng)人和原認(rèn)定機(jī)構(gòu)。”從這一規(guī)定看，火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任的重新認(rèn)定是有關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)作出的決定，其內(nèi)容是維持、變更或撤銷原認(rèn)定。既然作為決定，就應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù)，即原認(rèn)定符合什么標(biāo)準(zhǔn)才能決定維持，原認(rèn)定不符合那些要求才能決定變更或撤銷，而該規(guī)定并沒有這一內(nèi)容。從行政訴訟角度說，決定與認(rèn)定畢竟不是一種性質(zhì)的行為，而這種性質(zhì)的決定應(yīng)該是可訴的，但若當(dāng)事人不服重新認(rèn)定決定提起行政訴訟，這一決定又必將因?yàn)闆]有相應(yīng)法律依據(jù)而被人民法院判決撤銷，這顯然是有問題的。因此，究其實(shí)質(zhì)，重新認(rèn)定還應(yīng)當(dāng)是公安消防機(jī)構(gòu)重新作出認(rèn)定的行為(本文以上就是據(jù)此來論述的)，不宜以決定的形式作出，公安部的這一規(guī)定值得商榷。北京消電檢公司轉(zhuǎn)載發(fā)布-火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定可訴性問題探討與思考 文/馮寶雷 王剛